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排污許可制度是美國進行污染源管理的主要手段之一。許可證作為一種強制性的法律文書，以排放許可前置條件的形式，描述了排放源必須遵守的污染物排放限值和相關(guān)的法律法規(guī)要求。美國涉及污染物排放的許可證是依據(jù)單項立法分別制定的，因此大氣排放許可證、水排放許可證是分別發(fā)放的，并且依據(jù)不同的法律，許可證的要求也不同。這里僅以《清潔空氣法》為例介紹美國排污許可證的管理經(jīng)驗。  

美國《清潔空氣法》（CleanAirAct）是大氣許可證的法律依據(jù)。現(xiàn)行《清潔空氣法》規(guī)定了兩類許可證：建設(shè)前許可證和運營許可證。建設(shè)前許可證主要適用于新建排放源或者現(xiàn)有排放源的改/擴建；運營許可證所管控的對象則是現(xiàn)有排放源。  

以建設(shè)前許可證確保企業(yè)環(huán)境管理與環(huán)境質(zhì)量管理的統(tǒng)一  

依據(jù)美國《清潔空氣法》的要求，新建主要固定源和對主要固定源進行重大改建都必須在開始建設(shè)前獲得許可證。這個過程又叫做新源審查，它要求污染源應安裝現(xiàn)代化的污染控制設(shè)備以限制空氣污染物的排放，并要求污染源在開始建設(shè)之前就必須獲得限制空氣污染物排放的許可證。因此，新源審查也被稱為建設(shè)前許可證。  

新源審查的主要目的是對區(qū)域空氣質(zhì)量進行控制。首先，聯(lián)邦環(huán)保局會根據(jù)空氣質(zhì)量標準，將不同地區(qū)劃分為達標區(qū)與非達標區(qū)。然后針對不同區(qū)域設(shè)定不同的排放要求和控制技術(shù)要求，以確保通過發(fā)放許可證能夠帶來空氣質(zhì)量的改善或至少不造成當?shù)乜諝赓|(zhì)量的惡化。在空氣質(zhì)量達標地區(qū)發(fā)放的建設(shè)前許可證稱為防止嚴重惡化許可證，在未達標區(qū)發(fā)放的則稱為空氣質(zhì)量未達標地區(qū)新源審查許可證。  

防止嚴重惡化許可證主要適用于年排放250噸以上受控污染物或在聯(lián)邦環(huán)保局規(guī)定的28大類下的年排放100噸以上受控污染物的主要固定排放源。這里的污染物排放源的規(guī)模是指潛在的排放量，是污染物可能排放的最大量，而不是聯(lián)邦法律要求的達標排放量。此類許可證審查的主要要求包括：必須使用最佳可得的控制技術(shù)(BACT)；開展空氣質(zhì)量分析來評估對空氣質(zhì)量的影響；開展  

對一級空氣質(zhì)量地區(qū)（如國家公園和野生物種棲息地）的分析，評估對其的影響；開展附加的影響分析、允許公眾參與。  

空氣質(zhì)量未達標地區(qū)新源審查許可證與防止嚴重惡化許可證有很大的不同。從污染源的規(guī)模來看，該許可證的適用條件是：年排放100噸，或根據(jù)污染地區(qū)的級別，排放量在100噸以下的污染源。此類許可證審查主要的要求是：使用最低的可實現(xiàn)的排放率技術(shù)（LEAR）；獲得排放補償（offset）；允許公眾參與。  

由于空氣未達標地區(qū)新源審查許可證的發(fā)放地區(qū)是非達標區(qū)，因此除了要求采用比最佳可得控制技術(shù)更嚴格的、最低的、可實現(xiàn)的排放率技術(shù)（LEAR）之外，還規(guī)定必須對現(xiàn)有源進行改造，以1:1以上的比例抵消新增排放。也就是說，新建污染源不能增加當?shù)嘏欧趴偭浚荒軒椭錅p少。  

依據(jù)《清潔空氣法》，新源審查中污染補償減排量必須可以進行量化，在聯(lián)邦層面能夠得以實施執(zhí)行，并且是永久性的。除此之外，要求達到的污染抵消量不僅要覆蓋排放增量，還要大于排放增量的10個百分點（即大于10%）。根據(jù)污染物不達標的程度，補償率會有所不同。例如，在輕微的臭氧不合格區(qū)域減排量與排放增量的比率為1.1:1，而在嚴重的臭氧不合格區(qū)域比率為1.5:1。  

美國的建設(shè)前許可證將污染源的排放技術(shù)控制、總量控制與空氣質(zhì)量達標實現(xiàn)了整合。在這項整合中一個重要的工具是環(huán)境影響評價。美國的新源排放許可證制度與中國的環(huán)境影響評價制度存在很大的相似度。新改擴建項目如果想要得到批準，需要對污染情況進行技術(shù)分析，評價對環(huán)境的影響，并提出相關(guān)的治理技術(shù)措施或獲取補償配額。環(huán)境影響評價主要依據(jù)聯(lián)邦環(huán)保局開發(fā)的一系列空氣質(zhì)量模型來完成。許可證的申請者和許可證的發(fā)放機構(gòu)可以用同樣的方式來評價對空氣質(zhì)量的影響。  

以運營許可證明確企業(yè)污染治理的責任與義務  

美國對現(xiàn)有污染源的許可證管理要比建設(shè)前許可證晚。1990年，美國國會對《清潔空氣法》進行了修訂，才增加此項許可內(nèi)容。運營許可證的目的是合并和簡化聯(lián)邦、州、部落和地方當局所有關(guān)于空氣污染控制的要求，對污染源采取一證式管理，使排放源所有者和運營者更容易理解和遵守管制規(guī)定，促進空氣質(zhì)量改善。所有主要污染源、申請建設(shè)前許可證的污染源、參與酸雨項目的污染源以及有害物質(zhì)排放標準管理的污染源都必須獲得運營許可證。  

美國運營許可證主要是由聯(lián)邦授權(quán)州來發(fā)放，目前有100多個州和地區(qū)級別機構(gòu)被授權(quán)發(fā)放運營許可證。州可以結(jié)合其自身情況，在第五章許可證程序最低要求基礎(chǔ)上，增加一些額外要求或標準。只有一小部分許可證是由聯(lián)邦環(huán)保局發(fā)出的，主要是在印第安部落的州、在外大陸架、在美國州一級無法解決許可證的一些地區(qū)（如關(guān)島、北馬里亞納群島、維爾京群島等）。  

運營許可證可以促進公民參與，提供一個在審查過程中參與許可證審批的機會，但是更為重要的是促進企業(yè)守法。大型固定污染源必須證明自己遵守了所有聯(lián)邦環(huán)境要求，并且證明自己需要擁有一份有效的建設(shè)前許可證。守法證明必須包括監(jiān)測、記錄、報告，以確保所有的環(huán)境要求能夠持續(xù)地得到遵守。  

以許可證的發(fā)放和管理作為環(huán)境治理的基礎(chǔ)  

排污許可證制度對許可機構(gòu)、公眾和排污者都規(guī)定了明確的權(quán)責。這是排污許可證得以有效實施的前提。  

對于那些由州政府和地方政府簽發(fā)的許可證，聯(lián)邦環(huán)保局可以按照州政府和地方政府的請求在簽發(fā)過程中提供技術(shù)援助。聯(lián)邦環(huán)保局也可以在簽發(fā)許可過程中或公眾意見征詢期間就州政府和地方政府的許可職權(quán)發(fā)表意見。除此之外，對于依據(jù)許可方案職權(quán)下放簽發(fā)的許可證，聯(lián)邦環(huán)保局可以協(xié)助處理其在法律上面臨的一些質(zhì)疑。  

美國的許可證制度十分重視公眾參與，并有完善的信息公開機制和救濟程序來保障公民在許可證制度過程中貫穿始終的參與的權(quán)利。  

對違反許可證行為實施嚴厲處罰是許可有效的重要保證。例如，聯(lián)邦環(huán)保局可對每個違法行為進行每天3.75萬美元的民事處罰。聯(lián)邦環(huán)保局還可就違法設(shè)施的虛假報告提起刑事處罰。與此同時，許可證對企業(yè)的合法權(quán)利也有保護作用。美國運營許可證中設(shè)有“保護盾”條款對持證者給予免責。只要污染源持有明確規(guī)定相關(guān)適用環(huán)境要求的許可證，污染源將不受關(guān)于違反相關(guān)適用環(huán)境要求的執(zhí)法、訴訟或公民訴訟的侵擾。美國還規(guī)定了排污許可證的救濟事項，對于未被批準的許可證，申請者可以向聯(lián)邦環(huán)保局環(huán)境上訴委員會提出復議。  

許可證是進行有效環(huán)境管理的重要載體。它可以明確企業(yè)的環(huán)境義務，要求通過監(jiān)測、記錄保存和報告方式證明守法，從而有利于執(zhí)法和企業(yè)的守法。許可證還可以讓公眾部分分擔大氣法違規(guī)行為的監(jiān)督責任。有效的許可證需要對環(huán)境管理手段做出一致梳理，包括將環(huán)境質(zhì)量、排放標準、控制技術(shù)、排放總量、環(huán)境影響評估等相關(guān)要求做出明確規(guī)定，同時還要對相關(guān)方的責權(quán)做出明確的規(guī)定。美國在許可證的實施上也有諸多值得借鑒的經(jīng)驗。比如，在許可制度的實施和企業(yè)守法方面都給予了州和企業(yè)充分的準備時間，以保證許可證規(guī)定的內(nèi)容能得到遵守，維護了許可證的嚴肅性。

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